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| 税收计划管理 |
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一、税收计划与依法治税
税收计划是税务机关根据国民经济计划指标、现行税收政策以及客观税源的发展变化情况，对一定时期税收收入的测算、规划与控制。它是国家预算的重要组成部分，是全体税务干部在一定时期内组织国家税收收入的目标，是衡量税收工作质量的主要标志。
(一)税收计划的性质
税收计划的性质是指计划的指令性与指导性。指令性计划是指由国家统一制定的具有法律约束力和强制性质，并由国家直接安排必须确保完成的计划。
指导性计划是指国家只规定方向，不强制执行，只起指导作用的计划。改革开放以来，特别是我国社会主义计划经济向市场经济过渡时期，指导性计划在各级政府、各个部门下达的计划中占有较大比重。
随着社会主义市场经济全面实行，不论指令计划还是指导性计划，除个别部门必须保留的计划外，都将逐步取消。
现阶段指令性计划与指导性计划的划分：国家税务总局根据《中华人民共和国预算法》和分税制财政体制及两套税务机构的实际情况，把中央级收入和国内消费税、增值税“两税”收入作为指令性计划，下达给国税系统，并要求确保完成。由于国税系统组织的收入中既有共享收入也有地方收入，因此，各级地方政府在编制预算时，也对国税局下达一部分地方级计划，由于国税系统垂直管理的性质，这一计划对国税部门来说就是指导性计划。对于各省级地方税务局来说，国家税务总局下达的计划为指导性计划。对地方税务系统来说，上级下达的税收计划是指导性计划，而本级人大通过的预算安排则是指令性计划。
(二)税收计划的职能作用
税收计划是国家预算的重要组成部分。税收收入作为国家预算收入的主要来源，具有稳定、可靠的特点，随着市场经济的发展，国家的财政收入将更多的依赖于税收这一手段。国家预算一经立法机关批准，就具有法律性，必须严肃执行，因此，税收计划的完成与否，对于国家预算能否实现平衡，能否从财力上保障国家职能的实现，有着重大的意义。
税收计划是税务机关一定时期组织收入的奋斗目标。也是每个税务干部为之积极工作的动力。税收计划一经批准，就有严肃性。各级税务机关都要根据分配的收入指标，组织动员全体税务干部研究部署，层层落实。在正确贯彻执行税收政策的前提下，确保税收计划的实现。
税收计划是检查和考核税收工作的重要依据。组织收入是各级税务机关的中心任务，税收计划是根据党和国家的方针政策，有关国民经济指标，经过科学计算制定的，通过税收计划执行情况的检查，可以反映出各级税务机关对税收政策的贯彻执行情况，征收管理工作的深度和广度，发现工作中存在的问题，起到考核检查的作用。
税收计划是间接调控和反映经济运行的重要指标。税收计划作为国家宏观经济计划的一部分，通过一定时期内税收收入的政策规模，可以间接调控经济运行。通过税收计划的实际执行情况，可以综合反映经济运行中出现的问题，便于决策部门根据具体情况采取相应措施，促进社会主义市场经济的不断完善和发展。
(三)税收计划的分类
按时间划分，税收计划可分为长期计划、年度计划、季度计划和月份计划；按性质可分为指令性计划和指导性计划；按空间和决策权限可分为国家计划、地方计划和基层计划；按预算级次划分又可分为中央级收入计划和地方级收入计划；按工作考核要求和国家政策的特殊需要，可分为经常性考核计划和单项考核计划；按征管范围划分又可分为国税计划和地税计划。
二、税收计划管理目标和作用
计划管理工作是通过一定的组织系统和一系列的管理制度实现的。税收计划管理是税务机关为保证税收计划的实现，对税收计划的编制、分配、调整、考核、检查、分析、预测以及税源调查等一系列活动所进行的综合管理，是整个税收管理的重要组成部分。其计划管理目标是：
编制税收计划：根据国民经济和社会发展计划，按照法律法规的规定，通过信息收集、预测分析、税源调查等一系列工作，运用科学方法进行税收计划的编制。
分配税收计划：通过自上而下、上下结合的程序，逐级核定和分配税收计划，做好月份、季度税收的计划安排，以利于组织实施。
调整税收计划：根据重大经济、财政税收政策调整和变动以及自然灾害等引起的税源变化对已经分配的税收计划进行调整。
考核、检查税收计划执行情况：通过按旬掌握进度，按月分析通报，按季、按年分析报告的方式，及时掌握收入进度，加强征收管理，以月保季，以季保年，完成税收计划。
开展经济税源调查研究：加强经济税源调查研究工作，建立健全经济税源档案，及时掌握重点经济税源的发展变化动态，为做好税收计划管理工作打好基础。
加强组织收入工作：按各级领导要求，及时有效地报告税收收入情况，加强组织收入工作。
税收计划管理体制就是税收计划管理组织和管理制度彼此间相互联系形成一定的体系。税收计划管理体制的基本原则是：坚持以国家税法为基础，适应财政管理体制需要的原则；坚持统一计划，分级管理的原则；坚持统一性与灵活性相结合的原则。
税收计划管理体制的基本内容是：建立税收计划管理的组织系统，进行税收计划管理的权限划分；保证税收计划管理的实现形式。
(一)税收计划管理的组织系统
国家税务总局是国家税收计划管理组织的领导机关，审查全国税收计划的编制情况，听取全国税收计划执行情况的报告。
国家税务总局计划统计司是全国税务系统税收计划管理最高执行机构，负责拟定全国税收计划的指导方针、指标体系、编制方法、审批程序以及其他有关规定，编制、分配全国税收计划和检查执行情况，组织研究税收计划执行中的重大问题，总结税收计划工作经验，指导各级税务机关的计划工作。
各省、自治区、直辖市、计划单列市国、地税务系统计划机构负责制定本省、本地区、本系统的税收计划编制、分配、检查和指导下级计划管理工作。
各地区、市、县国、地税务系统计划机构负责制定本地、市、县本系统的税收计划编制、分配、检查和指导下级税务机关的计划管理工作。
我国税务计划的组织机构按我国税收管理体制和行政区划划分，这样便于税收计划的组织管理和适应财政体制的需要。
(二)税收计划管理权限的划分
分税制财政体制的实施和两套税务机构分设后，税收计划管理既要保障全国税收计划的完成，也要充分发挥地方的积极性。其权限应从以下各级划分。
国家税务总局的管理权：在全盘制定全国税收计划的基础上，重点作好属于中央财政固定收入和中央与地方共享收入税种的计划编制。负责向国税系统下达税收指令性计划。对于属于地方固定收入税种提出建议计划，按征管范围分别下达国税系统和地税系统。监督检查下级税务机关计划执行情况。
省级及计划单列市国、地税系统的管理权：国税系统要全额落实总局下达的指令性计划，对按征收范围下达的属于地方固定收入税种的指导性计划可结合当地政府的建议和意见进行编制。地税系统要按总局下达的指导性计划和当地政府制定的财政计划相结合，编制本省、本地区地税系统的税收计划。国地两系统要按各自编制的计划分别下达本系统的下一级税务部门。监督检查下级税务机关的计划执行情况。
地市以下国税、地税系统要按照上级国税、地税局下达的任务数进行编制税收计划，并如数向下分配。检查下级税务机关的计划执行情况。
上述税务计划管理权，基本上是按照分税制财政体制的管理要求划分的，也是税收计划管理权限的发展方向。
三、税收计划管理方法
(一)经济税源的调查
开展税源调查是税务机关按照特定的目的和要求，运用各种调查形式和方法，有计划、有组织地对社会经济税源发展变化进行了解、分析的专业性查和研究活动。经济税源调查是税收计划管理的重要的基础性工作。其目的是分析税源变化趋势，增强组织收入工作的预见性和主动性。特别在逐步建立社会主义市场经济体制过程中，我国经济结构、产业结构都在发生深刻的变化，势必会引起经济税源发生较大的变化，进而对经济收入产生直接影响，在此形式下的经济税源调查就更加重要。
经济税源调查的内容包括：国民经济发展变化对税收的影响；一定时期内国家的经济政策、财税政策变化对税收的影响；财税体制变化对税收的影响；重点税源的发展变化对税收的影响；加强税收管理工作对税收的影响。
经济税源调查的方法：按调查内容的不同分为全面调查和专题调查；按调查是否连续分为经常性调查和一次性调查；按调查的组织形式分为税源统计报表调查和实地调查。
(二)税收预测
税收预测是以政府宏观调控政策为指导，以充分掌握影响税收收入变化的因素和税收历史资料为基础，运用数理统计和逻辑思维方法等手段，经过推理判断，对未来税收收入的前景作出趋势分析的一项工作方法。它是提高税收计划管理和发挥税收预见性，准确编制税收计划的基础，其方法一般有：判断预测法、外延预测法、因果分析法。
(三)税收计划的编制方法的改革
税收计划的编制应当按照国民经济发展计划、现行财政税收体制、税收政策、价格水平并参照以往年度的税收计划资料及目前的经济税源变化来进行编制。税收计划的编制主要与三个因素有关：
第一，国民经济的发展变化。国民经济计划是编制税收计划的基础，国民经济计划的规模和发展速度将决定税收收入的规模和速度。税收计划的编制必须以国民经济发展计划为依据，才能切实可靠。
第二，经济的规模。一般来说，经济的规模越大，为社会提供的产品越多，税收收入也越高。税收收入的增长与经济规模的增长应基本保持同步增长。
第三，经济的质量。经济的质量和税收也有着直接的联系，只有资金的投入产生了效益，税收收入才能有较大幅度的增长；相关的经济政策在我国商品经济不是十分发达的情况下，国家的宏观经济政策也是我们编制税收计划的必须考虑的问题，如资产重组、吸引外资的政策变化，都会给税收收入的变化带来影响。
税收计划编制方法是根据国民经济税源资料和税收历史资料，为基础来进行测算的。目前，我国税收计划的编制方法正在逐步进行改革。
国内生产总值是国际通行的衡量一国经济成果和综合国力的指标，通过对大量的有关税收与国内生产总值数据进行的实证分析表明，工商税收增长与国内生产总值增长之间存在着密切的正相关关系，所以目前我们进行编制税收计划的方法已经逐步抛弃了传统的直接算账法和间接算账法。主要应用弹性系数法和税收负担率法来进行税收计划的编制。
(四)税收计划编制后的审核
税收计划在报送和分配前，审核是一个十分重要的环节。加强对各级税收计划编制后的审核，对提高计划质量有重要意义。审核税收计划的目的，不仅在于检查其编制口径、计算方法和内容有无错误，更重要的是了解经济税源变化情况和编制的税收计划是否合理。税收计划的审核主要有业务技术的审核和最后审定。
(五)科学的税收计划分配
税收计划编制后，需要具体分配到各个省市区，落实到基层的具体征收工作中，税收计划的分配的合理与否直接影响着税收收入计划的完成情况，计划编制的再科学再精确，如果分配不合理，计划落不到实处，也无法保证其顺利完成，因此税收计划编制后，必须将计划合理分配。
税收计划的分配原则是实事求是，积极平衡；反复测算，全额分配；积极动员，明文下达。
税收计划的分配方法：基数法和国内生产总值税收负担率法。
(六)税收计划的检查分析
税收计划执行情况的检查分析是实现计划管理中一个必不可少的环节，是一项经常性的工作。现行制度规定，税收计划要按旬掌握进度，按月、季、年分析检查计划执行情况。检查是对税收计划执行情况和执行结果进行有组织、有步骤、有目的的检查，以便发现计划执行过程中出现的薄弱环节和存在问题，从而采取有效措施解决问题，挖掘新的潜力。分析是对计划执行情况和结果进行综合的分析，它要借助于一定的分析方法，研究影响税收完成情况的主客观因素，并确定各种因素对税收计划变动的影响程度。进而总结经验与教训，逐步掌握和认识税收计划完成的规律，不断采取措施，组织新的平衡。
1999年的税制改革以来，全国税务系统相继实行了征管改革和会计改革，为了适应新的征管模式，税收计划分析已增加一些新的分析内容，如税源分析：税收与经济指标的关系包括国民生产总值与税收总额的关系、工业环节增值税与工业增加值之间的关系、商业环节增值税与社会消费品零售总额之间的关系、价格总水平与税收之间的关系、社会总投资与税收之间的关系、经济结构与税收结构的基本关系、征管质量分析和欠税分析等。
四、税收计划管理改革
党的十四大确立了在我国建立社会主义市场经济体制的改革目标。几年来，我国陆续采取了包括财税体制改革在内的一系列重大改革措施，经济领域和税收领域发生了重大变化。在这种情况下，传统的税收计划编制方法已经不能适应新形势的需要，作为税收计划编制基础的税收计划编制方法，其改革也势在必行。
(一)进行税收计划编制分配方法改革的必要性
新中国成立后，为了从短期内摆脱落后的生产关系束缚，集中人、财、物力发展社会主义生产力，促进国民经济迅速恢复和发展，我国实行了高度集中的计划经济体制。在这种体制下，税收计划编制方法采用的是直接算账法，也称算细账法。直接算账法是根据国民经济各项计划指标安排，按照有关税收制度规定，直接测算编制税收计划的方法。随着国民经济的发展，我国经济规模的扩大，经济结构日趋复杂，在此形势下，继续用直接算账法来编制税收计划已经力不从心，取而代之的是间接算账法，也称算大账法。间接算账法，是根据国民经济整体发展计划，从宏观角度间接测算编制税收计划的一种方法。简接算账法又具体分为直接汇总法和匡算法。
1978年，党的十一届三中全会确立了对外开放，对内搞活的方针，我国的经济取得了长足的发展。随着改革开放的不断深化，传统的计划经济体制被打破，取而代之的是有计划的商品经济和市场经济。税收计划作为体制转变时期税收工作的一项重要内容，也发挥了重要的作用，在计划的编制方法上，逐步形成了较为成熟的基数法。基数法是在匡算法的基础上逐步发展起来的，并成为改革开放以来编制税收计划的主要方法。其公式为税收计划＝基数讅系数＋特殊因素。这种方法的特点是明白直观，简便易行，连续性强，又较为稳定，在一定程度上考虑了各地的客观经济状况，对调动广大税收干部的税收积极性，保证国家财政收入的稳定增长起了重要作用。
但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这种计划分配方法的缺陷愈来愈明显，主要表现在以下几个方面：第一，基数对计划的影响程度较大，基数中隐含的特殊困难难以消除。第二，系数的人为操作性大，可依据性相对较差，容易导致税收计划的增长偏离实际税源的情况。第三，对计划期的特殊因素不能全面考虑。有些该考虑的因素也不能充分考虑，直接影响到计划的可靠程度。
总之，用基数法编制的税收计划，与经济税源的相关性往往较差，难免出现计划分配畸轻畸重，苦乐不均，鞭打快牛的情况，不仅难以准确考核各地的组织收入工作，有时还会给执行政策带来负面影响：计划大，税源不足的地区，往往为完成任务而不顾政策、寅吃卯粮；而税源大，计划相对小一些的地区，则会“留一手”搞寅粮卯吃，两者都不利于依法治税，应收尽收。因此，对现有税收计划编制方法的改革已迫在眉睫，抓住了计划编制这一源头实施税收计划改革，对于贯彻从经济到税收的原则，提高税收征管水平，防止税收流失，增加税收收入都有十分重要的意义。
(二)运用国内生产总值分析评价税收收入的基本方式
国内生产总值是国际通行的衡量一国经济成果和综合国力的指标，这一总量指标突破了传统的工农业生产总值、社会总产值等指标在核算范围上的局限性，综合反映了国民经济活动总量和三次产业的运行成果。税收是对社会剩余产品价值的分配，来源于生产、非生产各个部门，与国内生产总值在范围上具有一致性。同时通过对大量的有关税收与国内生产总值数据进行的实证分析表明，税收收入的增长与国内生产总值的增长存在着密切的正相关关系，其规律十分明显：首先，税收与国内生产总值的增长变化是同向的，即二者增长曲线向着同一方向变动。其次，税收收入与国内生产总值增长变动轨迹基本吻合，即税收收入与国内生产总值周期接近一致。所以，运用国内生产总值分析评价税收收入水平，研究二者的同步性，具有较高的科学价值和实用价值。运用国内生产总值来编制税收收入有两种方法，即弹性系数法和税收负担率法。
弹性系数法。税收弹性是指税收对经济增长的反映程度，税收弹性系数是指税收收入增长率与经济增长率之比，即经济每增长百分之一，税收能增长百分之几。
税收负担率法。税收负担率也称宏观税负，是税收收入占国内生产总值的比重，是各经济要素独立变动和相互联系、相互影响在税收与国内生产总值关系上的最终反映。税收负担率反映的是每百元国内生产总值所提供的税收是多少。在横向上，可以反映各地产业构成对税收的影响程度和各地的征管水平，还可以进行不同国家和地区之间的税负比较，以反映不同国家和地区的税负轻重程度。在纵向上，可以将各个时期的税负进行比较，以反映一定时期内税负变化趋势。
用国内生产总值税收负担率编制税收计划的基本计算公式是：
税收计划＝计划期国内生产总值×近年国内生产总值偏差系数×近年平均税收负担率＋应分摊差额＋特殊因素
采用国内生产总值税收负担率法编制税收计划代表了税收计划编制方法改革的方向，目前在实际工作中，尚未完全采用这一方法，而是将之与基数法和弹性系数法结合起来，综合测算编制税收计划。随着外部环境的改善和这一方法本身的进一步完善，在不久的将来，国内生产总值税收负担率法将彻底取代基数法，成为我国税收计划编制方法的主流。
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